后PPP時(shí)代可能搶占風(fēng)口的政企合作模式

PPP是地方政府除一般債和專項(xiàng)債以外的唯一一個(gè)擁有著諸多部門規(guī)章約束著的政府合規(guī)舉債模式，具備一定的系統(tǒng)性法律合規(guī)體系，PPP也是國(guó)際上公認(rèn)的公私合營(yíng)最為有效的途徑之一。自2014年P(guān)PP元年以來(lái)，PPP模式對(duì)于國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和提質(zhì)升級(jí)做出了巨大貢獻(xiàn)。PPP模式在國(guó)內(nèi)又分為狹義和廣義，廣義PPP主要參照國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文，一切符合財(cái)經(jīng)法規(guī)要求的政企合作模式都可以稱作PPP；狹義PPP源于財(cái)金〔2014〕76號(hào)文，是財(cái)政部通過項(xiàng)目庫(kù)和兩評(píng)一案等監(jiān)管審批手段加以約束的政企合作項(xiàng)目范疇，現(xiàn)階段，狹義PPP模式陷入了推遲、暫停或暫緩的局面，筆者認(rèn)為，國(guó)家的主基調(diào)是回歸政企合作的核心本質(zhì)和內(nèi)在邏輯，按照項(xiàng)目屬性和資金平衡邏輯，適宜以何種模式實(shí)施就采用何種模式，避免通過狹義PPP的外衣去掩蓋項(xiàng)目本身或地方財(cái)力收不抵支的事實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目推進(jìn)切勿脫實(shí)向虛，避免結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

PPP雖然按下了暫停鍵，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能暫停，中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程不能停緩，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建不能停滯,基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、延鏈、鍛鏈以及補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、織網(wǎng)補(bǔ)網(wǎng)等帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性建設(shè)不容暫緩。筆者認(rèn)為，后PPP時(shí)代可能搶占風(fēng)口的政企合作模式主要包括特許經(jīng)營(yíng)、片區(qū)開發(fā)、XOD、資源補(bǔ)償、投融資+EPC、土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)等，具體大抵如下：

一、特許經(jīng)營(yíng)模式

政策依據(jù)

按照國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。即在廣義PPP范疇里包含了特許經(jīng)營(yíng)模式，而且是與財(cái)政部狹義PPP相并行和獨(dú)立的。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定“可以不進(jìn)行招標(biāo)”情形的第（三）項(xiàng)“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。行政法規(guī)層面，針對(duì)兩標(biāo)并一標(biāo)的描述也僅僅是針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)，而非狹義PPP，狹義PPP的兩標(biāo)并一標(biāo)也僅僅是在財(cái)金[2016]90號(hào)文這樣一個(gè)部門通知里有所提及，最終的落腳點(diǎn)還是要符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的范圍。因此，從兩標(biāo)并一標(biāo)的角度，特許經(jīng)營(yíng)是在政府行政法規(guī)中提及的模式，而狹義PPP并沒有在行政法規(guī)中體現(xiàn)。

交易邏輯

故此，特許經(jīng)營(yíng)是寫進(jìn)行政法規(guī)的，也是與PPP平行的一種政企模式，特許經(jīng)營(yíng)的主要交易邏輯：

政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》相關(guān)要求，采用“特許經(jīng)營(yíng)”模式通過公開招標(biāo)方式確定社會(huì)資本方，社會(huì)資本中標(biāo)后，自行或組建項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人，與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交等工作。項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目用戶付費(fèi)、配套設(shè)施經(jīng)營(yíng)性收入、政府可行性缺口補(bǔ)貼等收回投資并獲得合理回報(bào)。

特許經(jīng)營(yíng)模式可以采取的具體模式：

（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；即BOT、ROT、TOT。

（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；即BOOT、ROOT。

（三）特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)；即BTO、RTO。

特許經(jīng)營(yíng)與狹義PPP的本質(zhì)區(qū)別是特許經(jīng)營(yíng)中政府和企業(yè)是垂直關(guān)系，一般需要企業(yè)自行成立項(xiàng)目公司；而狹義PPP模式中更強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)共享利益、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一般需要政府授權(quán)地方國(guó)企作為出資代表與社會(huì)共同組建項(xiàng)目公司。

實(shí)施流程

1. 編制項(xiàng)目實(shí)施方案

縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等，并且建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確。項(xiàng)目提出部門應(yīng)當(dāng)保證特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的完整性和連續(xù)性。

2. 委托進(jìn)行項(xiàng)目可行性評(píng)估

項(xiàng)目提出部門可以委托第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估。需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。

3. 對(duì)實(shí)施方案審查

項(xiàng)目提出部門依托本級(jí)人民政府建立的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。項(xiàng)目提出部門綜合各部門書面審查意見，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。

4. 政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

5. 社會(huì)資本選定

實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司。

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

二、片區(qū)開發(fā)

政策依據(jù)

在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號(hào))中,對(duì)廣義的政府與社會(huì)資本合作提出的核心描述：通過特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開發(fā)等多種形式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)）中，對(duì)開發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新等方面提出要求，比如完善開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理和獨(dú)立核算機(jī)制，支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)開發(fā)區(qū)，或者托管現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)，享受開發(fā)區(qū)相關(guān)政策。

交易邏輯

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目投資內(nèi)容往往包含土地一級(jí)整理、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、安置房、有一定收入的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、市場(chǎng)化的房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和孵化、城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)等。收入來(lái)源主要為區(qū)域的土地出讓凈收益、增量財(cái)稅收入、非稅收入（行政事業(yè)收費(fèi)）以及運(yùn)營(yíng)租賃收益、房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)收益等。

地方政府和地方平臺(tái)為了推動(dòng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的進(jìn)展，同時(shí)規(guī)避地方政府隱性債務(wù)，往往容易依賴房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)。土地的二級(jí)開發(fā)收益是否能夠真的按照預(yù)期實(shí)現(xiàn)將會(huì)成為決定項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體量和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上的。一些地方實(shí)力較強(qiáng)的平臺(tái)公司在綜合開發(fā)項(xiàng)目中充當(dāng)著“實(shí)施主體”或“操盤手”的角色，土地由其獲取，開發(fā)收益由其獲得，進(jìn)而反哺到?jīng)]有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資，過程中可能需要其他社會(huì)資本給予一定的階段性的權(quán)益性或債務(wù)性資金支持，土地開發(fā)的節(jié)奏也整體上與項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)程相匹配。

片區(qū)開發(fā)要順著城市的脈絡(luò)和底蘊(yùn)，尊重地方人文、環(huán)境、要素和資源稟賦，依托惠企政策、營(yíng)商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等方面，做大國(guó)民經(jīng)濟(jì)體量，實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)實(shí)業(yè)的良性發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)人口、資本、資源的優(yōu)化配置，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的兩條增長(zhǎng)曲線的耦合。只有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體量和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力才是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目能夠高質(zhì)量平穩(wěn)發(fā)展的源動(dòng)力。

按照政府財(cái)政預(yù)算管理、地方政府融資舉債管理、PPP、專項(xiàng)債等法律法規(guī)以及相關(guān)政策文件的規(guī)定和要求，目前片區(qū)開發(fā)的投融資模式主要包括政府授權(quán)的ABO、特許經(jīng)營(yíng)、投資人+EPC模式、以及根據(jù)財(cái)政能力和各種政策資金對(duì)于具體子項(xiàng)目的政策組合運(yùn)用。目前行業(yè)內(nèi)比較常見的運(yùn)作模式與交易結(jié)構(gòu)為：ABO模式與投資人+EPC的合并使用，即政府授權(quán)平臺(tái)公司發(fā)起片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，平臺(tái)公司依法依規(guī)公開選擇投資人成立合資項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目的競(jìng)價(jià)標(biāo)的根據(jù)具體項(xiàng)目特征及與潛在社會(huì)投資人的談判磋商，一般有投資回報(bào)率、勘察設(shè)計(jì)及施工的下浮率、融資成本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)等。區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目的典型交易結(jié)構(gòu)如下：

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中主動(dòng)調(diào)控、優(yōu)化城市空間布局與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的綜合發(fā)展方式。為實(shí)現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目需從目標(biāo)和需求分析、評(píng)估區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件等資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)、內(nèi)外部市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈等要素集聚等方面，科學(xué)合理選擇發(fā)展方式和路徑。從總體規(guī)劃-項(xiàng)目建議書-可研開始，到財(cái)政能力、政策與合規(guī)模式，再到資金平衡分析、投融資方法等，一路分解細(xì)化，形成實(shí)施方案與合同體系。運(yùn)用目標(biāo)導(dǎo)向、系統(tǒng)化思維、全過程管理工具與信息化大數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)施。策劃過程就像對(duì)多變量方程組或者運(yùn)籌學(xué)領(lǐng)域的非線性規(guī)劃模型求解，每個(gè)未知變量自成體系又互相影響、循環(huán)嵌套。

影響片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的主要變量（主要影響因素）如下：

第一：決策機(jī)制和客觀條件。其中包括政府和社會(huì)資本的決策流程與機(jī)制，合作區(qū)域內(nèi)的存量資源、政策等方面的優(yōu)勢(shì)，合作區(qū)域內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然等客觀環(huán)境和條件等。

第二：合作模式與實(shí)施路徑。其中包括適合項(xiàng)目實(shí)施的交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和競(jìng)價(jià)標(biāo)的，資金支出與收入的合規(guī)路徑，融資的可行性，科學(xué)的合同體系等。

第三：規(guī)劃定位與產(chǎn)業(yè)定位。其中包括政府規(guī)劃的科學(xué)性與適用性，產(chǎn)業(yè)布局與規(guī)劃的銜接，產(chǎn)業(yè)布局與功能業(yè)態(tài)的合理性，未來(lái)功能定位與現(xiàn)狀的關(guān)系等。

第四：產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與城市運(yùn)營(yíng)。其中包括產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入思路與招商引資策略的搭建，區(qū)域內(nèi)增量財(cái)稅收入實(shí)現(xiàn)的可靠性，城市運(yùn)營(yíng)以及基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)策略等。

第五：資金平衡與土地價(jià)值。其中包括建設(shè)開發(fā)時(shí)序和土地出讓時(shí)序的安排，土地價(jià)值及未來(lái)走勢(shì)的評(píng)估，收入實(shí)現(xiàn)的預(yù)期，收入實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制，違約罰則機(jī)制，績(jī)效考核機(jī)制等。

每一個(gè)變量的變化范圍都由若干個(gè)子變量共同影響而生成，所有的變量共同作用影響區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目的策劃過程和實(shí)施過程，變量變化和設(shè)置的過程就是項(xiàng)目基礎(chǔ)條件變化的過程，最終通過不同變量的優(yōu)化組合，共同作用，達(dá)成最終的相對(duì)理想的項(xiàng)目合作機(jī)制和實(shí)施方法與路徑。

主要風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避措施

1、雙方權(quán)責(zé)利約束

風(fēng)險(xiǎn)描述：片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目涉及工作內(nèi)容繁雜、手續(xù)繁瑣，需要在運(yùn)作階段做好權(quán)責(zé)利約束，避免合作各方產(chǎn)生分歧和矛盾，影響項(xiàng)目推進(jìn)。

規(guī)避措施：在項(xiàng)目的前期策劃準(zhǔn)備階段以及招標(biāo)選擇社會(huì)資本之前，需要明確雙方權(quán)利義務(wù)邊界條件、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)、項(xiàng)目公司組建、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、涉及的土地、稅收、績(jī)效考核等各主要邊界條件。一般來(lái)說(shuō)，政府方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目前期策劃、投資項(xiàng)目的審批管理、編制規(guī)劃可研、土地報(bào)批、土地征拆及出讓管理、地方各部門審批和群眾關(guān)系協(xié)調(diào)、保障建設(shè)施工條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商引資等；社會(huì)投資方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、配合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等。

2、項(xiàng)目征地拆遷

風(fēng)險(xiǎn)描述：征地拆遷的主要工作包括征拆計(jì)劃、征拆前入戶調(diào)查、征拆費(fèi)用預(yù)估、征拆進(jìn)度推進(jìn)等工作，主導(dǎo)權(quán)在政府方，征拆工作不力將直接導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度滯后，發(fā)生額外資金成本，影響項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)。大部分情況下，除三舊改造以及規(guī)劃范圍內(nèi)的集體用地可以由非土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)實(shí)施征地拆遷外，其他待拆遷土地的征地拆遷主體必須是地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，不得由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，社會(huì)資本可以支付征地拆遷費(fèi)用，但是實(shí)施主體不能是社會(huì)資本。

規(guī)避措施：要在前期談判和合同條款中明確征地拆遷費(fèi)用由政府包干使用，超出部分非社會(huì)資本責(zé)任范疇。社會(huì)資本在拆遷過程中要協(xié)助政府盡快拆遷進(jìn)度，形成地塊要盡快具備可出讓條件。

3、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)描述：片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資涉嫌固化政府出資責(zé)任，以及涉嫌以財(cái)政資金作為企業(yè)貸款的還款來(lái)源，一般銀行貸款的可融性較差，項(xiàng)目融資方案較難落地。

規(guī)避措施：在合規(guī)范疇內(nèi)，征地拆遷費(fèi)用只能由社會(huì)資本資金解決，無(wú)法以項(xiàng)目公司名義融資；基礎(chǔ)設(shè)施和公益性設(shè)施投資可以通過自有資金、保理、基金、信用貸等多種融資渠道統(tǒng)籌解決；建議加強(qiáng)與財(cái)務(wù)投資人、金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接溝通，提前引入各類金融資源和潛在合作方共同對(duì)接政府和相關(guān)主體，共同研究推進(jìn)項(xiàng)目，提前做好項(xiàng)目的可融資性測(cè)試。需要注意，如果要提高項(xiàng)目的可融性，可以在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中包裝若干個(gè)可以獲得銀行貸款的子項(xiàng)目，比如安置房、城市更新一二級(jí)聯(lián)動(dòng)、有一定經(jīng)營(yíng)收入的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等。

4、項(xiàng)目資金平衡風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)描述：片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目存在政府財(cái)稅收入不能按預(yù)期實(shí)現(xiàn)或者合作開發(fā)范圍內(nèi)土地出讓收入不足以平衡項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營(yíng)成本的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目整體收支及社會(huì)投資人資金無(wú)法平衡的風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)避措施：一是要建立開發(fā)時(shí)序的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)實(shí)際進(jìn)展情況及時(shí)調(diào)整投資計(jì)劃，與政府和平臺(tái)公司協(xié)商設(shè)立“止損”機(jī)制，項(xiàng)目開發(fā)的時(shí)序可以從項(xiàng)目投資階段、平臺(tái)公司付費(fèi)的支付時(shí)間即項(xiàng)目公司取得收入時(shí)序階段統(tǒng)籌分析，要綜合考慮投資邊界條件、土地開發(fā)的外部約束條件、土地出讓前提、基建工程工期匹配的土地增值招拍掛時(shí)機(jī)、項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)作等相關(guān)維度的邊界條件。

二是要根據(jù)當(dāng)前地方房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境，引入外部專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，合理預(yù)測(cè)項(xiàng)目合作期內(nèi)土地價(jià)格區(qū)間，依據(jù)地方土地出讓金計(jì)提政策，估算可用于本項(xiàng)目的土地出讓金金額。片區(qū)內(nèi)待出讓土地需要納入土地儲(chǔ)備三年計(jì)劃，并逐年納入土地出讓年度計(jì)劃，確保建設(shè)用地指標(biāo)能夠滿足建設(shè)需求，要充分考慮集中供地對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流的影響。需要政府承諾在土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備條件下，依約按期出讓土地。需要重點(diǎn)關(guān)注，按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。在運(yùn)作項(xiàng)目過程中需要明確本級(jí)政府可以留存的土地出讓凈收益的比例。需要注意，一些個(gè)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目可能本身就與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)聯(lián)，土地收益留存可以用于該項(xiàng)目的比例就會(huì)提高，也符合政策要求，要充分利用政策紅利。

三是要科學(xué)合理估算項(xiàng)目開發(fā)過程中直接產(chǎn)生的稅收及其他非稅收入，要預(yù)測(cè)未來(lái)產(chǎn)業(yè)稅收和財(cái)政能力的增長(zhǎng)情況等。通過書面形式約定如財(cái)稅增量不足以平衡和補(bǔ)足項(xiàng)目投資及收益，則以政府未來(lái)年度預(yù)算內(nèi)其他資金予以補(bǔ)足。要通過合理的機(jī)制避免政府隱性債務(wù)，避免財(cái)政支出與項(xiàng)目付費(fèi)必然關(guān)聯(lián)和一一對(duì)應(yīng)。

四是要明確政府增量財(cái)稅收入返還平臺(tái)公司的時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及平臺(tái)公司兌付社會(huì)投資人投資收益的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，通過違約罰則提高政府和平臺(tái)公司的違約成本。

五是積極引導(dǎo)和配合地方政府片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目與地方政府專項(xiàng)債、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼性資金、地方國(guó)企信用債和收益?zhèn)扔袡C(jī)結(jié)合，與PPP模式、TOT模式、BOT模式等整合運(yùn)用，降低項(xiàng)目資金峰值，加快項(xiàng)目推進(jìn)，提高項(xiàng)目收益，滿足各方訴求。

六是在項(xiàng)目運(yùn)作前期積極了解專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資的規(guī)模企業(yè)對(duì)片區(qū)內(nèi)土地的投資意向，及時(shí)鎖定相關(guān)合作方，為提前鎖定項(xiàng)目土地出讓收入做好鋪墊，也為項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)可行性提供增信。

三、XOD模式

“XOD模式”，是TOD（公共交通導(dǎo)向）、EOD(教育設(shè)施導(dǎo)向或生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向）、COD（文化設(shè)施導(dǎo)向）、HOD（綜合醫(yī)療設(shè)施導(dǎo)向）、AOD模式（政府規(guī)劃導(dǎo)向）、SOD模式（社會(huì)服務(wù)設(shè)施導(dǎo)向）、POD（城市公園等生態(tài)設(shè)施導(dǎo)向）等在內(nèi)的、滿足現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展多種需求的開發(fā)模式的統(tǒng)稱。本質(zhì)上都是以某一核心要素、關(guān)鍵資源、重要驅(qū)動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)，向外衍生和延伸，形成一定的功能聚集區(qū)和業(yè)態(tài)綜合布局地，注重土地資源的集約利用、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及人與自然的和諧發(fā)展。XOD模式中運(yùn)用比較廣泛的主要是TOD和EOD。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)普遍存在外部性，外部性是指“那些生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無(wú)須補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍保獠啃钥煞譃檎獠啃院拓?fù)外部性。其中，正外部性表示某個(gè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行活動(dòng)所帶來(lái)的私人收益小于該活動(dòng)所帶來(lái)的社會(huì)收益，當(dāng)私人成本小于該活動(dòng)所造成的社會(huì)成本時(shí)被稱作負(fù)外部性。為了避免市場(chǎng)失靈和提高資源配置效率，政府一般會(huì)通過財(cái)政投入來(lái)有效干預(yù)外部性問題，使得私人與社會(huì)的成本和收益趨于平衡。

XOD正是基于基礎(chǔ)設(shè)施的較強(qiáng)的正外部性，經(jīng)能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的公共資源和產(chǎn)品所發(fā)揮的正外部性價(jià)值內(nèi)部化，進(jìn)而吸引社會(huì)資本提供正外部性產(chǎn)品的積極性。

政策依據(jù)

1. EOD模式是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)EOD的兩個(gè)文件，《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)）、關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》的通知，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無(wú)關(guān)項(xiàng)目捆綁，除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外，不涉及運(yùn)營(yíng)期間政府付費(fèi)，不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益。力爭(zhēng)在不依靠政府投入的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡。不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。探索將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化實(shí)施的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，依托項(xiàng)目承擔(dān)單位僅為一個(gè)市場(chǎng)主體。須在項(xiàng)目層面實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入。EOD主要政策如下：

圖片來(lái)源：生態(tài)環(huán)境部

2. TOD模式是"以公共交通為導(dǎo)向"的開發(fā)模式。是一種以公共交通為中樞、綜合發(fā)展的步行化城區(qū)。其中公共交通主要是地鐵、輕軌、車站等軌道交通及巴士干線，然后以公交站點(diǎn)為中心、以400—800m(5-10分鐘步行路程)為半徑建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區(qū)。以實(shí)現(xiàn)各個(gè)城市組團(tuán)緊湊型開發(fā)的有機(jī)協(xié)調(diào)模式。筆者認(rèn)為，TOD也應(yīng)包括鐵路沿線及站場(chǎng)周邊的土地開發(fā)和站城一體化。

EOD主要政策如下：

 ▌2012年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)支持對(duì)軌交用地的地上、地下空間，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開發(fā)利用，收益用于彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)虧損。

▌2013年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布33號(hào)文（《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》）提出，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。

▌2014年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，規(guī)定了鐵路沿線實(shí)施土地綜合開發(fā)的原則、界限、政策、監(jiān)管等問題，提出了支持以自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有建設(shè)用地，鼓勵(lì)對(duì)既有鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā)。

新建鐵路項(xiàng)目未確定投資主體的，可在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，將土地綜合開發(fā)權(quán)一并招標(biāo)，新建鐵路項(xiàng)目中標(biāo)人同時(shí)取得土地綜合開發(fā)權(quán)，相應(yīng)用地可按開發(fā)分期約定一次或分期提供，供地價(jià)格按出讓時(shí)的市場(chǎng)價(jià)確定。新建鐵路項(xiàng)目已確定投資主體但未確定土地綜合開發(fā)權(quán)的，綜合開發(fā)用地采用招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)，并將統(tǒng)一聯(lián)建的鐵路站場(chǎng)、線路工程及相關(guān)規(guī)劃條件、鐵路建設(shè)要求作為取得土地的前提條件。

交易邏輯

EOD模式是推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目有效融合，肥瘦搭配。一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項(xiàng)目的投入要素一體化推進(jìn)建設(shè)運(yùn)維一體化實(shí)施。在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。依托項(xiàng)目中生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任主體為企業(yè)的不適宜EOD模式，不得超出依托項(xiàng)目范圍，泛化項(xiàng)目收益，將稅收和土地出讓金等政府財(cái)政收入納入項(xiàng)目收益。

生態(tài)環(huán)境治理可以包括大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等。

關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)可以包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、旅游、康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目；數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)項(xiàng)目；“光伏+”等新能源、生物質(zhì)能利用等清潔能源項(xiàng)目；國(guó)家儲(chǔ)備林、經(jīng)濟(jì)林伐木銷售、林下經(jīng)濟(jì)以及碳匯指標(biāo)交易；廢棄礦山資源利用收入；固廢處理、污水處理收入等等。

TOD模式可以包括與公共交通（一般是地鐵）建設(shè)有關(guān)的各類附屬經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，主要目的是通過“地鐵+物業(yè)”的模式，用經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的銷售、出租、經(jīng)營(yíng)等實(shí)現(xiàn)的收入彌補(bǔ)城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的巨額虧損，緩解財(cái)政承受壓力，平滑財(cái)政支出責(zé)任。

實(shí)施流程

EOD模式：

一、識(shí)別項(xiàng)目，整體謀劃。識(shí)別生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，明確一體化實(shí)施的可行性，初步確定項(xiàng)目實(shí)施邊界和目標(biāo)要求等。

二、綜合測(cè)算，優(yōu)化邊界。分析項(xiàng)目綜合成本與總體收益，算好整體賬、綜合賬，在確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目收益反哺生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目邊界范圍，構(gòu)建項(xiàng)目投資與收入相平衡的項(xiàng)目包，確定建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)路線等。明確項(xiàng)目收入、運(yùn)營(yíng)成本、交易結(jié)構(gòu)等核心條件。

三、項(xiàng)目立項(xiàng)，推進(jìn)落地。根據(jù)項(xiàng)目具體情況，可進(jìn)行子項(xiàng)目分別立項(xiàng)整體實(shí)施，或者整體立項(xiàng)。政府投資項(xiàng)目按照招投標(biāo)等有關(guān)要求，采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式確定項(xiàng)目實(shí)施主體。企業(yè)投資項(xiàng)目按照招商引資等有關(guān)要求，確定項(xiàng)目實(shí)施主體。立項(xiàng)完成后，需要結(jié)合項(xiàng)目的資金平衡機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、投融資邏輯等編制實(shí)施方案，報(bào)政府相關(guān)部門審批后開展招標(biāo)采購(gòu)流程。

四、績(jī)效考核，加強(qiáng)管理。明確生態(tài)環(huán)境治理成效要求，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)及考核機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮項(xiàng)目各方管理職責(zé)，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管。

TOD模式：

以鄭州TOD做地為例：

1.軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)地塊和籌資地塊的做地主體為鄭州地鐵集團(tuán)。各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依據(jù)政府批準(zhǔn)的做地實(shí)施方案與鄭州地鐵集團(tuán)簽訂做地協(xié)議。鄭州地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)將土地從 “毛地”“生地”開發(fā)整理成 “凈地”“熟地”。

2.軌道交通綜合開發(fā)用地出讓后的土地出讓總價(jià)款,在扣除33%計(jì)提事項(xiàng)后,剩余67%的成本及凈收益全部撥付做地主體。

3.軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)主要是指結(jié)合軌道交通車輛段、停車場(chǎng)、區(qū)間、站點(diǎn)及附屬設(shè)施,對(duì)其范圍內(nèi)的土地及周邊地塊進(jìn)行地上、地下空間開發(fā)利用,建立集交通、商務(wù)、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城市功能區(qū)。

4.由鄭州地鐵集團(tuán)提前墊資實(shí)施的為綜合開發(fā)使用的地上、地下主體工程計(jì)入預(yù)留工程建設(shè)成本,由土地受讓人承擔(dān)，納入土地出讓合同條款。

做地政策本質(zhì)上是將土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)需要的征地拆遷補(bǔ)償和前期開發(fā)交由地方國(guó)企實(shí)施，鄭州的做法沒有涉及一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，而是通過土地出讓金的留存并撥付做地主體實(shí)現(xiàn)做地主體的資金平衡。

四、資源補(bǔ)償模式

交易邏輯

為了彌補(bǔ)社會(huì)資本對(duì)本應(yīng)由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)資金的支持，確保社會(huì)資本獲取合理的投資回報(bào)，由政府梳理所屬區(qū)域內(nèi)可配置于社會(huì)資本的資源，主要指礦產(chǎn)資源（河砂、砂石礦、煤礦、金屬礦、頁(yè)巖氣等）、具備穩(wěn)定收益的存量資產(chǎn)（包括水廠、供暖、房產(chǎn)等）等，社會(huì)資本自行或與地方國(guó)企共同獲取優(yōu)質(zhì)資源的開發(fā)利用和運(yùn)營(yíng)收益的權(quán)利，通過資源價(jià)值的挖掘和開發(fā)，彌補(bǔ)在無(wú)收益基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投入，整體上實(shí)現(xiàn)資金平衡。與EOD中的肥瘦搭配的理念是一致的。

而礦產(chǎn)資源的權(quán)屬主要是指礦業(yè)權(quán)（包括探礦權(quán)和采礦權(quán)），除國(guó)家規(guī)定不宜公開礦種外，需要以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。按照2015年水利部、國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310號(hào)），非季節(jié)性河流依法實(shí)行河道采砂許可。季節(jié)性河流，采砂管理以礦產(chǎn)資源管理為主，依法實(shí)行采礦許可。

即資源補(bǔ)償模式無(wú)法像片區(qū)開發(fā)或EOD那樣，將若干個(gè)項(xiàng)目打包成一個(gè)項(xiàng)目由一個(gè)主體實(shí)施，基本邏輯是社會(huì)資本為政府在某些項(xiàng)目（稱為被補(bǔ)償項(xiàng)目）付出了成本、代價(jià)或做出貢獻(xiàn)，在另外一些領(lǐng)域和項(xiàng)目（稱為補(bǔ)償項(xiàng)目）通過技術(shù)操作獲取資源和資產(chǎn)，補(bǔ)償項(xiàng)目的資源資產(chǎn)的開發(fā)收入足以覆蓋其本身投資和被補(bǔ)償項(xiàng)目中社會(huì)資本付出的成本和代價(jià)。

主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注事項(xiàng)

1.資源的獲取規(guī)避不了公開招采的程序，在資源獲取方面存在較大不確定性。需要約定未成功獲取資源的處理機(jī)制。

2.資源的開發(fā)存在空間規(guī)劃、生態(tài)紅線、報(bào)建手續(xù)、市場(chǎng)銷售等方面的風(fēng)險(xiǎn)，需要前提深入論證分析，做好風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

3.政府配置的資源未必都是優(yōu)質(zhì)的資源，受信息不對(duì)稱影響，補(bǔ)償項(xiàng)目可能會(huì)演變成被補(bǔ)償項(xiàng)目，進(jìn)一步加劇社會(huì)資本的資金回收風(fēng)險(xiǎn)。

五、EPC+F模式

交易邏輯

“EPC+F”模式中的“EPC”是一種依法合規(guī)的總承包模式，其中“F”即Financial融資的意思，要求中標(biāo)承包商負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的部分或全部資金籌集工作，其本質(zhì)來(lái)源于政府資金暫時(shí)短缺，施工過程中政府需延遲支付?！癊PC+F”模式一般由政府或其相關(guān)部門作為建設(shè)單位通過公開招標(biāo)方式選取中標(biāo)承包商，在建設(shè)期內(nèi)部分支付或者不予支付，在建設(shè)期滿3-5年內(nèi)分批支付總承包款，并支付一定融資利息。需要注意，現(xiàn)階段受《政府投資條例》約束，政府部門或事業(yè)單位作為建設(shè)單位的延遲支付項(xiàng)目涉嫌違規(guī)BT以及為政府投資項(xiàng)目墊資施工，有關(guān)墊資項(xiàng)目的量化界定標(biāo)準(zhǔn)，詳見《何謂“墊資項(xiàng)目”？》。故此，一般EPC+F項(xiàng)目的建設(shè)主體都由地方國(guó)有企業(yè)來(lái)承擔(dān)。

EPC+F的主要特點(diǎn)：

1. 從產(chǎn)權(quán)主體責(zé)任上看，投融資責(zé)任應(yīng)由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，形成的固定資產(chǎn)歸建設(shè)單位所有，形成資產(chǎn)若可經(jīng)營(yíng)，則經(jīng)營(yíng)性收益也歸建設(shè)單位所有。而在“EPC+F”模式下，建設(shè)單位將投融資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給承包方，資產(chǎn)所有權(quán)及將來(lái)可能存在的收益權(quán)仍歸建設(shè)單位所有，存在著明顯的“責(zé)、權(quán)、利”不統(tǒng)一、不對(duì)等的情況。

若建設(shè)單位授予承包商相應(yīng)資產(chǎn)及其收益權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（要符合25號(hào)令的特許經(jīng)營(yíng)范圍），承包商根據(jù)協(xié)議約定在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)形成無(wú)形資產(chǎn)或金融資產(chǎn)，且享有資產(chǎn)一定期限的收益權(quán)，則項(xiàng)目轉(zhuǎn)變成為特許經(jīng)營(yíng)BOT或者合規(guī)PPP模式。

2. 從負(fù)債主體上看，在建設(shè)單位資金來(lái)源無(wú)保障情況下，承包商無(wú)論以何種方式完成資金籌集活動(dòng)，建設(shè)單位承諾的付款都容易被界定為隱性債務(wù)，原因在于建設(shè)單位的付款義務(wù)與終究需要財(cái)政來(lái)承擔(dān)的責(zé)任之間是一一對(duì)應(yīng)的，即以預(yù)期的財(cái)政收入作為企業(yè)償債資金的來(lái)源，屬于變相融資。如沒有財(cái)政支出責(zé)任的項(xiàng)目，則完全不必以+F的方式實(shí)施，完全可以市場(chǎng)化融資，注意，此處的財(cái)政支出責(zé)任亦包括專項(xiàng)債或各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼等。

承包單位針對(duì)籌資活動(dòng)可以使用自有資金墊資，不增加企業(yè)負(fù)債；在自有資金不足情況下一是可以通過銀行借款融資，增加企業(yè)負(fù)債；也可以通過其他金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)創(chuàng)新模式和方式去融資。

3.  從回款風(fēng)險(xiǎn)上看，無(wú)論政府支付節(jié)奏如何設(shè)置，按《預(yù)算法》規(guī)定政府的全部支出必須列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算并經(jīng)人大決議通過后才能支付，對(duì)于跨年度的還應(yīng)納入中期財(cái)政規(guī)劃。因此，未納入或無(wú)計(jì)劃納入財(cái)政預(yù)算的、未能按時(shí)發(fā)行專項(xiàng)債的、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金未能按時(shí)到位的“EPC+F”項(xiàng)目，回款風(fēng)險(xiǎn)較大。

4. 從招標(biāo)條件上看，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第9條規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)有進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)資金或者資金來(lái)源已經(jīng)落實(shí)，并在招標(biāo)文件中如實(shí)載明。其中資金來(lái)源已經(jīng)落實(shí)，是指資金雖然沒有到位，但其來(lái)源已經(jīng)落實(shí)，如專項(xiàng)債已獲批、銀行已經(jīng)承諾貸款等等。因此，“EPC+F”模式進(jìn)入招標(biāo)階段的前提至少是業(yè)主已落實(shí)資金來(lái)源。

“EPC+F”模式區(qū)別于目前常見的傳統(tǒng)施工總承包和PPP模式，穿透來(lái)看，應(yīng)視為承包商墊資施工模式。核心風(fēng)險(xiǎn)是回款保障以及隱性債務(wù)，需要政府將支付責(zé)任按年納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并通過合理的操作手段規(guī)避隱性債務(wù)。

主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注事項(xiàng)

墊資有風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施需謹(jǐn)慎。建筑施工企業(yè)參與地方的EPC+F項(xiàng)目，筆者認(rèn)為主要關(guān)注點(diǎn)和操作建議如下：

 1. 至少在項(xiàng)目包裝層面和招標(biāo)層面不涉及地方政府隱性債務(wù)，不涉及為政府墊資。即政府財(cái)政資金不論何種形式給到地方國(guó)企都不能與地方國(guó)企需要延期支付總承辦方的工程款及資金成本完全對(duì)應(yīng)。

 2. 項(xiàng)目本身能夠帶動(dòng)周邊的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，包括近期和中長(zhǎng)期，周邊的經(jīng)營(yíng)性收入可以由地方國(guó)企統(tǒng)籌運(yùn)用；項(xiàng)目業(yè)主的信用等級(jí)、資產(chǎn)負(fù)債、現(xiàn)金流預(yù)計(jì)可以支撐項(xiàng)目回款。

 3. 項(xiàng)目本身是十四五規(guī)劃內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目、納入年度實(shí)施計(jì)劃項(xiàng)目。

 4. 政府和地方平臺(tái)過往沒有長(zhǎng)期或經(jīng)常性違約事件，地方財(cái)力相對(duì)穩(wěn)健，負(fù)債率和財(cái)政自給率在合理區(qū)間內(nèi)，人口未出現(xiàn)連年負(fù)增長(zhǎng)，營(yíng)商環(huán)境較高，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)良好。

 5. 能獲取第三方連帶責(zé)任擔(dān)保是上策。

 6. 項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)進(jìn)入一方市場(chǎng)、補(bǔ)足施工業(yè)績(jī)、戰(zhàn)略發(fā)展需要等方面有一定幫助，參照投資項(xiàng)目的測(cè)算邏輯，綜合考慮資金時(shí)間價(jià)值、融資成本等方面，內(nèi)部收益率確保在合理水平。

六、投融資+EPC模式

交易邏輯

此模式下主要適用地方國(guó)企實(shí)施的公益性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，前期建設(shè)資金存在缺口，預(yù)計(jì)會(huì)在未來(lái)年度通過財(cái)政支出、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼以及用戶付費(fèi)收入等方式補(bǔ)足建設(shè)資金缺口，前提需要社會(huì)資本階段性的提供資金支持，社會(huì)資本可以選擇權(quán)益類或債務(wù)類方式支持平臺(tái)公司，權(quán)益類包括直接認(rèn)購(gòu)平臺(tái)股權(quán)、與平臺(tái)共同成立項(xiàng)目公司、社會(huì)資本組建基金認(rèn)購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)、社會(huì)資本購(gòu)買政府引導(dǎo)基金或平臺(tái)發(fā)起的產(chǎn)業(yè)基金份額等，債務(wù)類包括自行或引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)為平臺(tái)融資提供擔(dān)保、為平臺(tái)提供融資租賃或保理等融資路徑、引入非標(biāo)定融產(chǎn)品為平臺(tái)融資等。

平臺(tái)公司取得政府法定授權(quán)，擁有一定區(qū)域范圍或項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等權(quán)限，平臺(tái)公司通過“兩招并一招”模式，通過“社會(huì)投資人+EPC”模式公開招標(biāo)選定社會(huì)投資人，中標(biāo)社會(huì)投資人與平臺(tái)公司組建項(xiàng)目公司或提供融資服務(wù)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該區(qū)域的投融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)，施工部分由具備施工能力的社會(huì)投資人自行實(shí)施。社會(huì)資本與平臺(tái)公司約定退出機(jī)制、節(jié)點(diǎn)和退出方式，社會(huì)資本的目標(biāo)是階段性為政府平臺(tái)公司提供資金支持，讓渡資金的機(jī)會(huì)成本和時(shí)間價(jià)值，通過基建項(xiàng)目的施工利潤(rùn)總體平衡。

主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注事項(xiàng)

 與EPC+F項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)基本一致，需要注意的是，股權(quán)的進(jìn)入和退出需要履行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易程序，關(guān)注自身企業(yè)的財(cái)經(jīng)管理紅線，避免發(fā)生違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)拆借資金等行為的發(fā)生。

七、土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式

土地整備一二級(jí)聯(lián)動(dòng)

土地整備的概念主要來(lái)源于深圳市，主要目的是解決城中村改造的歷史遺留問題以及存量低效無(wú)效用地的盤活，以《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目管理辦法》、《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌辦法（征求意見稿）》為主要政策依據(jù)，主要實(shí)施邊界：

1. 土地整備的主要范疇：以原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及其成員實(shí)際掌控用地為主要實(shí)施對(duì)象，適用于以未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)用地、已征未完善出讓手續(xù)用地、國(guó)有已出讓用地等存量低效用地。其中，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位主要原來(lái)的農(nóng)村區(qū)域城市化后形成新的街道、社區(qū)工等基層自治管理單位，或者原村集體經(jīng)濟(jì)公司化的法人主體。

2. 主要實(shí)施思路：利益統(tǒng)籌項(xiàng)目按照政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、社會(huì)參與的原則，綜合考慮項(xiàng)目范圍內(nèi)未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)用地和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法用地，通過規(guī)劃、土地、資金、產(chǎn)權(quán)等統(tǒng)籌手段，完成整備范圍內(nèi)土地確權(quán)。

政府與原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位“算大賬”，通過資金安排、土地確權(quán)、用地規(guī)劃等手段，安排土地，保障空間需求。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位與相關(guān)權(quán)益人“算細(xì)賬”，通過貨幣、股權(quán)和實(shí)物安置等手段，確保權(quán)益人相關(guān)權(quán)益。

3. 留用土地：是指按本辦法核算并確認(rèn)給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位的用地，包括項(xiàng)目范圍內(nèi)已批合法用地、項(xiàng)目范圍外調(diào)入合法指標(biāo)以及本項(xiàng)目核定利益共享用地除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。

留用土地包括基礎(chǔ)建筑面積、配套建筑面積和共享建筑面積?；A(chǔ)建筑面積歸屬于原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，用于社區(qū)發(fā)展和搬遷安置。配套建筑面積為配建的社區(qū)級(jí)公共設(shè)施，建成后無(wú)償移交政府，產(chǎn)權(quán)歸政府所有。共享建筑面積60%用于人才住房、公共租賃住房、保障性租賃住房或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房，由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)，其余40%的建筑面積通過利益共享歸屬于原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。

4. 實(shí)施內(nèi)容與交易結(jié)構(gòu)：原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)化主體作為搬遷主體，組織在土地整備單元內(nèi)的搬遷補(bǔ)償、建筑物拆除、配建社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、建設(shè)安置房、保障性租賃住房、商品住宅開發(fā)等，留用地協(xié)議方式出讓給不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)主體，地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按照不同功能分類收取，加權(quán)價(jià)格要遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)化主體獲取土地使用權(quán)后，通過房地產(chǎn)開發(fā)的收入、政府的財(cái)政資金安排以及配套社區(qū)商業(yè)的運(yùn)營(yíng)等覆蓋項(xiàng)目全部的土地整理和二級(jí)開發(fā)成本。

綜上所述，土地整備主要是指針對(duì)村集體的協(xié)議搬遷行為，主要踐行的原則是“自主自愿”，在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將其所控制的國(guó)有建設(shè)用地（規(guī)劃已調(diào)整為國(guó)有土地，但是未征地或者雖已征地但是未完成出讓手續(xù)），通過招標(biāo)方式引入土地前期整理合作方、或者自行組織完成改造范圍內(nèi)改造意愿征詢、土地房產(chǎn)調(diào)查、搬遷補(bǔ)償和土地地平整等前期工作，在達(dá)到土地出讓條件后由政府以協(xié)議出讓方式將土地使用權(quán)出讓給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)應(yīng)的法人單位或者合作的市場(chǎng)主體或者二者合作，通過上述操作實(shí)現(xiàn)“城中村”開發(fā)改造的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。

從法律合規(guī)角度，土地整備是通過征收的方式依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的土地儲(chǔ)備行為。應(yīng)當(dāng)符合土地儲(chǔ)備的相關(guān)政策要求。在土地整備這類土地儲(chǔ)備操作模式中，筆者認(rèn)為大體合規(guī)，原因如下：

  1. 土地整備的實(shí)施主體或搬遷主體并非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)是把征地拆遷補(bǔ)償服務(wù)和儲(chǔ)備土地前期開發(fā)兩個(gè)環(huán)節(jié)，通過政府購(gòu)買服務(wù)和政府采購(gòu)的方式授予原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)化主體，土地整理完成后還是有土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)儲(chǔ)存以備供應(yīng)，即土地整備并沒有突破土地儲(chǔ)備的紅線要求，在深圳的新版征求意見的辦法中，也明確“留用地在出讓前，應(yīng)先行完成土地入庫(kù)相關(guān)手續(xù)”，也明確處于公益目的和非建設(shè)用途的的歷史征地不適用土地整備辦法，即公益屬性的拆遷屬“法定征收”，由政府主導(dǎo)并具備行政強(qiáng)制性，與土地整備這種市場(chǎng)化的協(xié)議搬遷是有本質(zhì)區(qū)別的。

 2.土地整備的村集體留用地通過協(xié)議方式出讓，也并不違背法律法規(guī)要求。根據(jù)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，協(xié)議出讓是指國(guó)家以協(xié)議方式將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。同一地塊只有一個(gè)意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門方可按照本規(guī)定采取協(xié)議方式出讓，但商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地除外。

按照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)。

協(xié)議出讓本就是法律法規(guī)允許的土地出讓方式之一，城市更新范疇中很多子項(xiàng)目的土地出讓，比如保障性安居工程、文體設(shè)施、歷史文化保護(hù)、科教創(chuàng)新等，界定為不具備公開招標(biāo)拍賣的標(biāo)準(zhǔn)，并無(wú)不妥。土地整備這種需要統(tǒng)籌各方利益、歷史遺留問題混雜以及土地色彩濃郁的地塊，自然符合協(xié)議出讓的標(biāo)準(zhǔn)。

3. 有關(guān)隱性債務(wù)，土地整備中，實(shí)施主體是原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)化主體，其所付出的前提拆遷補(bǔ)償成本主要通過留用地的投資開發(fā)來(lái)覆蓋，沒有固化政府中長(zhǎng)期支付責(zé)任，政府財(cái)政資金運(yùn)用可能僅僅是一小部分資金來(lái)源，類似投資補(bǔ)助之類。沒有觸及隱性債務(wù)的“雷區(qū)”。

做地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)

“做地”一詞，主要來(lái)源于廣州的“做地十條”——《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》（穗府辦函〔2023〕12號(hào)）和鄭州的《關(guān)于印發(fā)鄭州市城市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施管理辦法(暫行)的通知》（鄭政文〔2021〕57號(hào)），主要實(shí)施邊界：

其中，廣州的“做地十條”主要內(nèi)容分析：

1. 做地和土地收儲(chǔ)相分離，將土地整理各項(xiàng)前期具體工作獨(dú)立開展，形成凈地后向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)申請(qǐng)交儲(chǔ)。

2. 政府認(rèn)定國(guó)有企業(yè)作為做地主體。

3.做地主體自主籌集資金，負(fù)責(zé)征收補(bǔ)償安置工作，實(shí)施“七通一平”，將“生地”做成“熟地”交由政府收儲(chǔ)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過貸款、企業(yè)債、公司債等其他金融工具對(duì)做地主體予以做地資金支持。鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)立做地專項(xiàng)基金，支持做地主體融資。

4.政府以新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的一定比例向做地主體支付收儲(chǔ)補(bǔ)償款。

5.可將做地與土地開發(fā)建設(shè)一并通過公開招商選定做地主體，做地主體在完成前期各項(xiàng)工作并按規(guī)定繳納土地出讓金后，以協(xié)議出讓方式獲取土地使用權(quán)，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

6.賦予軌道交通站場(chǎng)綜合體（TOD）蓋板以下綜合用地的地價(jià)優(yōu)惠。

7.已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議超過一定比例，政府可以行使強(qiáng)制征收的權(quán)力。