生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（EOD模式）試點項目分析及案例

在我國經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間矛盾日益凸顯的背景下，環(huán)境部從2018年開始提出EOD模式的倡議，此后，多部委陸續(xù)出臺EOD相關政策文件。生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式是指，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》，開啟了EOD模式的試點工作。截至目前，共征集批準了兩批94個試點。針對已經(jīng)公布的兩批EOD模式試點項目，本文從地區(qū)分布、開發(fā)內(nèi)容、投資額度和落地情況作出簡要分析。

一、試點項目

（一）地區(qū)分布

從地區(qū)分布看，27個省/直轄市申報了試點項目，其中，華東地區(qū)試點項目數(shù)量最多，涉及27個項目，占比28.72%；西北地區(qū)涉及16個項目，占比17.02%；西南地區(qū)涉及13個項目，占比13.83%；華北和華中地區(qū)均涉及11個項目，占比11.7%；華南地區(qū)涉及10個項目，占比10.64%；最后是東北地區(qū)，涉及6個項目，占比6.38%。具體各省/直轄市數(shù)量分布如圖1-1所示。

圖1-1兩批E0D試點項目地區(qū)分布

從申報批次看，首批EOD試點項目中，華東地區(qū)涉及數(shù)量最多，為13個，在36個試點項目中占比36.11%，東北、西北地區(qū)涉及數(shù)量最少，均只有2個，在36個試點項目中占比5.89%；第二批EOD試點項目中，西北、東北地區(qū)有明顯側(cè)重，與首批試點項目所占比重相比，增幅顯示為正，其中西北地區(qū)涉及項目數(shù)量同華東地區(qū)，有14個，在58個試點項目中占比最高，為24.14%。

表1-1兩批EOD試點項目地區(qū)分布數(shù)量對比

（二）開發(fā)內(nèi)容

1.生態(tài)環(huán)境治理

通過對94個EOD試點項目生態(tài)開發(fā)內(nèi)容的梳理發(fā)現(xiàn)，目前試點項目生態(tài)開發(fā)內(nèi)容在生態(tài)保護修復、水生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理及資源綜合利用和土壤污染防治5個方面均有分布，其中以生態(tài)保護修復和水生態(tài)環(huán)境保護為開發(fā)內(nèi)容申報EOD試點的項目有75個，占較大比重，合計占比79.79%。

圖1-2兩批EOD試點項目開發(fā)模式（單位：個）

在以水生態(tài)環(huán)境保護為開發(fā)內(nèi)容的項目中，多涉及長江中游水環(huán)境治理及生態(tài)修復、流域生態(tài)環(huán)境治理、河道綜合整治及兩岸配套提升、河湖清淤擴容、污水處理設施與配套管網(wǎng)建設改造等內(nèi)容；以生態(tài)保護修復為開發(fā)內(nèi)容的項目中，則主要會涉及到山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、沙漠綜合治理、礦業(yè)資源綜合整治、礦山修復、區(qū)域生態(tài)污染防治等內(nèi)容。除此之外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村垃圾治理、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用、農(nóng)村人居環(huán)境治理、鹽堿地改造、固體廢物防治等也是常見的開發(fā)內(nèi)容。

2.產(chǎn)業(yè)導入

對于EOD項目來說，其區(qū)別于傳統(tǒng)基礎設施項目最為明顯的特征是在于環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的結合，從而實現(xiàn)項目投入與產(chǎn)出的平衡。因此EOD項目所關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)需要契合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理的實際需要，且有良好的項目收益作為支撐。目前，EOD關聯(lián)產(chǎn)業(yè)常見類型大致有3種，分別是：（1）生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目：文旅觀光、醫(yī)療康養(yǎng)、特色農(nóng)林種植加工等；（2）新能源綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目：風光氫儲、風電環(huán)保、光伏、綠色建材等；（3）高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目：環(huán)保裝備高端制造、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、金融碳交易、數(shù)字經(jīng)濟等。

（三）投資額度

通過對兩批94個EOD試點項目公開資料的查閱，目前已知投資額度的項目有70個，總投資額為4420.17億元。投資額在50億元以下和50億元以上，100億元以下的項目數(shù)量分布較多，共計59個，占已調(diào)查項目的85.13%，其中，“韶關市曲江區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的煤矸石綜合利用項目”投資額最小，為3億元；而投資額在200億元以上的項目僅有3個，分別是：“重慶市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目”（390億元）、“涪江遂寧主城區(qū)段環(huán)境綜合整治與城鄉(xiāng)一體化融合開發(fā)項目”（368億元）和“莆田市木蘭溪綬溪片區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目”（210億元）。

圖1-3 EOD試點項目投資額分布

（四）落地情況

在94個EOD試點項目中，通過公開資料能查詢到項目承建單位、招投標信息、簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議或已開工建設的項目合計有63個，在兩批試點項目總數(shù)的占比為67.02%，并且大多數(shù)EOD試點項目的承建單位都是央企或者地方國企，據(jù)統(tǒng)計，涉及央企16家（中交集團、中建一局、中化學、中電建、葛洲壩集團、中鐵建等）、地方國企30家，合計46家，占已開工建設項目總數(shù)的73.01%。除此之外，在已確定中標單位的15個項目中，有10個項目是以聯(lián)合體方式中標。

圖1-4 已落地EOD項目承建單位性質(zhì)分布

二、案例分析

本文以“馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目”為例，從項目背景、項目內(nèi)容、項目運作等方面進行簡要介紹。

（一）項目背景

馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理EOD項目為國家首批入選生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點項目名單的36個試點項目之一。

馬鞍山市是全國七大鐵礦區(qū)之一，向山地區(qū)是馬鞍山鐵礦資源的集中地，但因過度開采導致向山地區(qū)礦產(chǎn)資源逐漸枯竭，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。為著力解決馬鞍山城市門戶、兩河源頭向山地區(qū)資源枯竭、生態(tài)失衡、環(huán)境污染、基礎設施配套落后、人居環(huán)境差等問題。依托于向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理EOD試點項目的實施，加快資源型城市轉(zhuǎn)型步伐，進一步將馬鞍山打造為長江經(jīng)濟帶的資源型城市轉(zhuǎn)型的先行區(qū)和示范區(qū)。

（二）項目內(nèi)容

項目位于安徽省馬鞍山市雨山區(qū)向山鎮(zhèn)，占地面積63.6平方千米，總投資約82.7億元，其中“EPC+產(chǎn)業(yè)導入”階段總投資47.8億元。采用特許經(jīng)營模式進行運作，經(jīng)營期限30年（建設期3年，運營期27年）。項目建設圍繞生態(tài)修復和產(chǎn)業(yè)配套兩方面內(nèi)容展開。針對向山地區(qū)礦山修復、基礎設施配套提升、人居環(huán)境整治等生態(tài)保護治理需求，通過采取“礦山治理+特種經(jīng)濟林一二三產(chǎn)融合”的模式，提升交通、綠化、教育等要素資源，加快對接產(chǎn)業(yè)導入，推動節(jié)能環(huán)保、智能制造、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、運動休閑等新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)關聯(lián)聯(lián)動良性循環(huán)。

表2-1 馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目建設內(nèi)容

（三）項目運作

馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目由馬鞍山市人民政府授權馬鞍山市雨山區(qū)人民政府為本項目實施機構，項目采取兩階段招標方式操作，項目第一階段由雨山區(qū)人民政府通過競爭性程序選擇馬鞍山市兩山綠色生態(tài)環(huán)境建設有限公司作為本項目的特許經(jīng)營者，負責向山EOD項目的投融資、建設和運營。項目第二階段由特許經(jīng)營者作為招標人以EPC+產(chǎn)業(yè)導入方式確定項目的總承包單位。其中，一標段中標人為：中化學建設投資集團有限公司聯(lián)合體；二標段中標人為：中鐵市政環(huán)境建設有限公司聯(lián)合體。

圖2-1馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目交易結構圖

資金籌措上，馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目的資本金占總投資的20%，馬鞍山市國有資管理委員會代表政府出資50%，其余資本金主要為國家綠色發(fā)展基金出資組建合伙企業(yè)增資兩山公司。項目融資方面，該項目已獲中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行安徽省分行提供10億元貸款。專項債方面，發(fā)行約占總投資22%的政府專項債。省財政廳每年投入長江經(jīng)濟帶專項引導資金以及省級山水林田湖草項目基金，用于支持項目建設。

未來收益來源上，該項目將主要通過運營收入反哺生態(tài)修復投入。運營收入主要包括：產(chǎn)業(yè)運營收入、碳匯交易收入、資源再利用收入等。

1.產(chǎn)業(yè)運營收入：項目建成后，社會資本方（投資人）根據(jù)馬鞍山向山鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃，通過特許經(jīng)營進行適當產(chǎn)業(yè)導入，培育特色農(nóng)業(yè)、商業(yè)綜合體、康養(yǎng)、文旅以及新能源等產(chǎn)業(yè)，獲得文旅經(jīng)營、停車場收費等產(chǎn)業(yè)運營收入。

2.碳匯交易收入：EOD項目與國家“雙碳”戰(zhàn)略相契合，馬鞍山向山鎮(zhèn)通過積極推進森林城市建設、鄉(xiāng)村綠化美化，將生態(tài)環(huán)境治理與林業(yè)碳匯項目相結合，充分挖掘林業(yè)“碳庫”價值，多形式多途徑推動林業(yè)增綠增匯。

3.資源再利用收入：在馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目建設治理過程當中產(chǎn)生的如：一般工業(yè)固廢填埋、廢棄礦山資源利用、土地整理等可再利用資源，可通過市場化的方式進行交易，獲得合理收益。

（四）項目成效

自2021年7月開工以來，已經(jīng)有部分項目竣工，特別一些是廣場、公園地改造、翻修使整體布局規(guī)劃更加合理，綠化環(huán)境也有明顯改善。

未來馬鞍山向山鎮(zhèn)將在全面推進生態(tài)修復的同時，積極推動生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟綠色化，通過創(chuàng)新機制和項目運作模式，不斷提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。以馬鞍山向山治理EOD項目為導向，在產(chǎn)業(yè)布局方面，整合三個產(chǎn)業(yè)圈層，一產(chǎn)方面積極培育特色農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代園藝、特色林果、綠色蔬菜等，形成區(qū)域特色明顯、附加值高的主導產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)；二產(chǎn)方面規(guī)劃向山鎮(zhèn)工業(yè)主要以生態(tài)修復、大健康與生物科技等綠色新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)為主，并融入符合“雙碳目標”的新能源產(chǎn)業(yè)；三產(chǎn)方面積極開發(fā)以礦山開采為主題的文化旅游業(yè)、商貿(mào)服務等，構建向山EOD生態(tài)產(chǎn)業(yè)圈，將向山地區(qū)打造成為全國EOD綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的“馬鞍山示范”；安徽的“杭嘉湖”、長三角的“白菜心”的向山樣板，構筑向山地區(qū)“村莊集聚美麗、環(huán)境宜居宜業(yè)、礦區(qū)生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的生態(tài)文明新格局。

附錄：已落地EOD項目詳細列表